建设“四好”公路   助力乡村振兴

市政协农村公路建设课题调研组

为进一步落实习近平总书记关于建设“四好农村路”的指示精神，深入实施乡村振兴战略，推进我市农村公路又好又快发展，根据市政协常委会2018年工作部署，5月初，由市政协经科委牵头，抽调部分委员组成课题调研组，对我市农村公路建设现状进行了为期2个月的专题调研，并引发了一些思考。

1、成效显著值得肯定

调研组认为，近年来，我市抓住上级政策机遇，科学编制规划，强力调度指导，实现了农村公路建设跨越式发展，工作成绩可圈可点。主要表现为：

1.农村公路发展快速，交通条件极大改善。2006年至2012年，全市共建成农村公路通畅工程113km；2013年至2016年，全市自筹资金建设(硬化)断头路211km。各镇村通过计划申请、一事一议、村民自筹等方式，建成农村公路近100条，初步实现了农村路网全覆盖，农民生产生活出行难问题得到根本性解决。

2.乡村道路布局科学，路网干线主次分明。全市农村公路以多年来农民生产生活出行形成的自然通道为基础进行总体布局，在充分听取镇村干部群众意见基础上，既考虑了公路的功能定位和村庄布局，又加强了镇村内部、镇与镇、镇与周边区县的交通连接，确保每一条农村公路规划布局科学合理。目前，全市拥有且已硬化省道104.34km、县道44.824km、乡道145.017km、村道215.043km、专用道1.694km，形成了主次分明、脉络清晰、出行方便的市域公路网络。

3.公路建设程序规范，村镇发力群众满意。农村公路建设中，交通、公路部门监督业主单位较好落实了“三同时”、“七公开”等管理制度，项目报批、报建、报监等程序规范到位，公路建设质量较高。同时，镇（街）村（居）两级在公路建设中发挥了主体作用，特别是受益村干部群众及其在外知名人士热情高涨，积极支持公路建设，修路、护路主人翁意识得到充分调动，“要想富，先修路”的思想更加深入人心。据初步统计（详见附表），全市56个农业村（居）近三年自筹资金2001.2万元，修建村组公路510.123km，投入养护资金172.75万元。

2、问题突出不容忽视

调研发现，当前我市农村公路建设还存在三个突出问题，需要高度重视，亟待研究解决。

1.公路建设有欠账。一是村组连通不畅。“十一五”、“十二五”期间，我市虽然硬化改造了大量农村公路，但乡村路网覆盖还不完全，存在不少交通死角，行政村、镇街之间还存在许多的断头路，特别是撤乡并村区划调整后，村组连接不畅问题更加突出。据初步统计（详见附表），目前全市还有村组公路断头路448.79km。如白衣镇柏林村，全村35.6km村组公路还有22 km断头路未硬化，公路硬化率只有38.2%。二是建设标准不高。据调查，我市相当一部分农村公路特别是村组公路，存在建设质量不高、抗灾能力较差问题。有的设计不当，行车视距、转弯半径等不达标，有的路面狭窄无错车台，有的路基下沉路面断板，有的砂石剥落坑洼不平等等。如药山镇三新垸公路段，窄路拓宽因路基不实、监管不严、管护不当，导致公路建设质量不高出现路面龟裂、断板现象，2km路段断板达100多处，道路安全隐患重重；还如金鱼岭街道原大旗村五组1.1km村道，该路2012年修建，建成不到2年就开始损毁出现路面砂石剥落，坑坑洼洼，村民对此啧有烦言。另外，全市农村公路普遍存在道路安全标识及安保设施建设滞后问题。三是资金投入不足。据测算，现在修建宽3.5m农村公路需要35万元左右/km，省厅补助仅为10万元/km，不足投资的三分之一。据新规要求，今后农村公路建设路基部分全部由镇村负责，路面硬化由常德统一施工，再加上窄路加宽工程、边界路工程、通自然村公路工程的配套部分也由镇村全部负责，因而镇村公路建设资金可谓“压力山大”，有不少镇村因公路建设背上了较重债务包袱。如毛里湖镇同乐堡村，近三年自筹修路资金297万元，至今负债60多万元。

2.公路管理有梗阻。一是管理体制不顺。由于常德、津市两级交通、公路机构改革未到位，导致体制运行不顺畅。目前常德市农村公路管养职能未划给公路局，仍由交通局负责并考核区县。我市虽名义上改革将农村公路管养职能划给了公路局，但实际执行不明确，交通局认为养护工作已全部移交公路局了，而公路局则认为目前只负责公路小修保养工作，两部门常为此“扯皮”“踢球”，导致我市农村公路养护管理比较被动。另外，常德市公路管养日常文件只发交通局，考核津市公路管养也只认交通局，因而津市公路局的公路养护管理工作与上级严重脱节。二是职责分工不明。按照市委市政府《关于印发<津市市人民政府职能转变和机构改革方案实施意见>的通知》（津发〔2015〕5号）和市政府《关于印发<津市市公路管理局主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》（津政办发〔2016〕59号）文件精神，交通局和公路局应该就农村公路建设管理有关工作进行职能职责调整明晰，但目前两部门仍未正式办理有关工作交接，公路局仅仅承接了农村公路政府专项补助经费的审核发放工作，农村公路仍处在多头管理中，出现主体责任不明确、有限财力物力分散、资金使用效率低下、管养无法统筹安排等现象。三是部门协作不够。农村公路建设管养需要多部门配合，有的新建公路需要征地拆迁，有的窄路拓宽需要管线迁转，有的路段治超需要联合执法、有的公路弯多路陡需要设置安全标识防护等等，这些给公路管养增加了协调难度，实际工作中，部门常常强调自身利益至上，配合往往不了了之。如白衣镇金和村村道拓宽工程，因部门配合不够，造成300m路段有5根电杆(电信4根、电力1根)被硬化进入路面，留下安全隐患；还如新洲镇新灵公路（县级）青山峪采石场至马家采石场1.5km路段，因部门协同不够，治超不力，导致路面长期超重碾压严重损毁，沿线群众怨声载道。

3.公路养护有缺位。一是养护意识不强。认为新建公路具有一定保质期，保质期内公路损坏由承建方无偿恢复，三五年无需养护，因而重建轻管、只建不养、一劳永逸思想普遍存在，导致日常养护不到位，小型维修不及时，出现道路硬化路肩裸露、侧沟积水不畅、路基下沉断板、公路绿化缺位、安全标识设施缺失等现象。二是养护力量不足。一方面，公路部门养护力量有限。市公路局直接管理的养护力量2个道班12人，平均年龄45.5岁，大专以上学历或中级以上职称仅1人，主要负责市域内149.16km省道、县道的日常管养工作。另一方面，农村公路管养力量缺失。按照《湖南省乡村公路条例》规定，乡镇政府应建立由乡政府主要负责人为召集人、各村委会主任参加的乡村公路建设养护协调机构，负责本行政区内乡村道路的养护管理工作，但我市农村公路养护普遍存在无管养机构、无管养力量、无管养经费“三无”现象，1359.38km村组公路处于临时管护、突击管护或无人管护状态。三是养护技术不高。目前，我市农村公路养护主要采用传统技术方法、施工工艺和组织方式，临时性、季节性养护多，日常性、经常性养护少，“头痛医头、脚痛医脚”现象比较普遍，新材料、新技术、新工艺应用不够，养护水平亟待提高。如毛里湖镇同乐堡村乡级公路段，药山镇三新垸村级公路段，因缺资金少技术，路损养护不及时，养护工作一拖再拖，导致小缝隙变大缝隙，小破损变大破损，路面坑洞裂缝比比皆是，车行路上摇摇晃晃。四是养护资金不够。全市农村共有3.5m以上县乡公路420km需要养护，而市财政每年投入养护资金仅74.4万元，指标到每个镇9万元左右，襄阳街道、金鱼岭街道两个街道加起来不到2万元，嘉山街道没有划拨公路养护资金。全市农村公路年平均养护资金只有1771元/km，与临澧3529元/km（县乡公路1700km，养护资金600万元/年）、安乡2114元/km（县乡公路473km，养护资金100万元/年）等兄弟县有差距。市公路局直接养护的149.16km国省干线，市财政每年拨付养护资金60万元，年平均4022元/km，与常德其他区县年平均7000元/km的养护资金标准差距更大。另外，全市还有28座农村公路桥梁近年没有安排专项养护经费。

三、“四好”目标仍需努力

为建设“四好农村路”，推进我市农村公路高质量发展，针对上述突出问题，建议：

1.对接政策抓机遇。发改、交通、公路等政府相关部门要按照习近平总书记“四好农村路”的指示要求，深入研究政策，积极对接上级，抢抓机遇用好用活国家关于农村“四好”公路建设的一系列政策，重点争取农村公路项目计划，特别是通组公路和危桥改造计划。要主动对上沟通汇报，争取上级支持，立足市情合理调整、撤销、归并有关村组公路计划，完善农村路网规划，回应农民群众关切，让“四好”公路新政落地落细惠民。

2.加大投入突重点。一方面，加大财政投入。要加大农村公路建设资金地方配套力度，特别是加大对村组公路（断头路、窄路加宽）的资金投入。建议市政府继续实施“三年消灭断头路计划”，市财政安排专项补助资金，减轻镇村公路建设的资金压力。同时，按照“上级补一点，群众筹一点，能人捐一点，部门助一点”的筹资机制和“镇村投资、社会融资、群众投劳”的建设方式，出台农村村组公路建设有关奖励政策措施，引导、激励镇村发挥筹资修路的主体主力军作用。另一方面，突出工作重点。交通部门要加强与镇（街）村(居)沟通协商，合理安排农村公路建设计划，特别是要顺应撤乡并村改革需要，平衡好老村与新村、贫困村与非贫困村、断头路与窄路拓宽、边界路与主干路等公路建设计划，优先解决好老百姓最关心最直接最现实的断头路硬化、损毁路修复、道路安全防护布设等需求。同时要加大农村公路建设施工的监管指导，切实提高公路建设质量。公路部门要根据养护实际需要，精准测算好全市农村公路养护盘子，按照“费随事转”原则向市委政府报送可行性养护资金方案，有效解决农村公路养护资金短缺问题。

3.深化改革强管理。一要理顺管理机制。建议市委政府以新一轮机构改革为契机，将交通局与公路局职能整合彻底合并，顺应上级要求，改革一步到位；要强化农村公路产权所有者的主体责任，明晰市、镇（街）、村、组农村公路分级管理职责，切实做到责任归位。二要完善有关制度。修订《津市市农村公路养护管理办法》（津政办发〔2012〕12号），改革农村公路多头养护管理体制，强化公路部门对农村公路养护管理规划、监管、考核职能，完善乡村公路分级养护管理制度。三要强化基础力量。加大交通、公路部门公路计划基建人员的配置与引进力度，增强农村公路规划设计、施工监管、勘测统计等基础力量；配强镇街农村公路建设管理专门力量，提高统筹辖区公路建设管养水平。

4.建立长效促养护。一要加强养护能力建设。一方面，市财政要拿出专项资金支持公路养护道班用房、设备添置、技术引进、业务培训等能力建设，改善养护基础条件。另一方面，公路部门要选派一批责任心强、业务素质好的年轻干部充实农村公路管养一线，确保养护力量相对集中稳定；要强化业务技能培训，全方位、多层次培训路政管理人员、养护技术人员和施工作业人员，提高农村公路日常养护能力。二要探索创新管养体制。公路部门要尽快出台农村公路大中维修、清缝灌油、清沟扫障等具体养护办法，促进农村公路日常养护规范化、专业化；要学习外县市公路管养先进经验，借鉴我市城市环卫体制改革和农村环境整治工作有关做法，积极探索镇村成立养路班专业化养护或沿线村民家庭分段承包群众性养护，推进农村公路分级管养市场化运作。三要加大路政管理监督。一方面，公路局要会同财政部门加强农村公路养护资金的使用监管，确保合法规范；要强化公路日常养护材料使用、技术运用、设备维护等监督指导，建立农村公路养护巡查机制。另一方面，交通、公路部门要加强与交警、安监等部门联合执法，从严查处超重超限，督导涉路管网迁转，合理布设道路安全设施，确保农村公路平安畅通。

附件：津市市农村（村组）公路建设调查统计汇总表。

附件

津市市农村(村组)公路建设调查统计汇总表

                                                                                                       2018年6月28日

备注：1.本表主要统计农村村组公路建设情况，表中数据由镇（街）村(居)两级统计审定上报；2.本表数据未经专业部门核查，仅供参考。